上证观察家 | 杨成长：又到爬坡过坎时
□ 今年政府工作报告提出2022年经济增长目标为5.5%左右。需要特别注意的是，在我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力的背景下，5.5%左右的增长目标是在去年企业营收、财政收入及经济增长高基数的基础上提出的发展目标，要实现这一目标，需要主动作为，付出艰苦努力。
□ 2022年我国经济社会发展任务重、面临挑战多，要顺利实现爬坡过坎，需要从优化三大宏观政策、刺激两大需求、深化三大改革和做强三大新动力等四个方面齐发力。
□ 宏观政策的发力最终成效还是要体现在内需扩张上，今年我国将在扩大有效投资和恢复内需消费上持续发力。在扩大有效投资上，将突出财政预算内安排和资金保障，强调重大项目的拉动作用，提高地方政府投资的积极性；在内需消费方面，多措并举扩大内需，刺激居民消费。
□ 政府工作报告强调一定要托好风险底。2022年我们需要重点关注和防范化解房地产风险、金融风险、全球产业链风险及煤电油运保障风险等四重风险。
当前我国正面临百年未有之大变局，境外政治经济格局的动荡和国内统筹社会发展与疫情防控的压力都使得今年经济发展面临更多困难。今年政府工作报告强调稳字当头，突出稳经济、稳社会、稳民生。面临三重压力叠加，我国经济发展又到爬坡过坎时，政府工作报告提出全年GDP同比增长5.5%左右的发展目标需要主动作为，付出艰苦努力才能实现。为更好实现爬坡过坎，2022年将从优化三大宏观政策、刺激两大需求、深化三大改革和做强三大新动力等四个方面发力，在发展的同时做好风险托底，防范化解房地产风险、金融风险、煤电油运保障风险及全球产业链风险，筑牢国家安全底线。
我国经济发展面临六大挑战
2021年中央经济工作会议指出我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，其具体表现为以下六个方面的挑战。一是外部环境的复杂性、多变性和不确定性增加。地缘政治冲突加剧，国际形势更为复杂，新冠肺炎疫情大流行在全球的影响尚未消退，全球政治经济发展面临更大挑战和更多不确定性。二是总需求有所收缩。2021年下半年我国社会消费品零售额及固定资产投资的两年平均增速均在5%以下，去年四季度以来基建投资增速有所下行，国内消费和投资需求增长承压。三是结构性短缺现象凸显。缺芯、缺柜和缺工等“三缺”问题较为突出；受疫情影响，春节后部分农民工选择就近打工，农民工返乡速度大幅减慢，结构性缺工现象突出。四是成本压力明显抬升。疫情导致去年大宗商品价格上涨，近日境外局部地区动荡和冲突导致大宗商品价格屡创新高，今年以来CRB商品指数上涨近30%，企业面临的原材料成本和人工成本都明显增加。五是风险因素有所抬头，房地产市场、金融市场、局部地方政府的债务风险及境外风险传导等都不容小觑。六是市场主体预期不稳，部分企业对长期发展预期转弱。2022年面临境内外环境多重压力下，我国经济发展进入到爬坡过坎期。
主动作为实现经济增速5.5%左右的发展目标
政府工作报告提出2022年经济增长目标为5.5%左右，这主要源于以下三方面的考虑。一是从过去两年的经济增速看，2020年和2021年我国GDP年均增长率分别为2.3%和8.1%，两年平均增速为5.1%，要实现稳增长，今年经济增速目标要略高于前两年，5.5%左右的目标是相对合适的。二是从保民生就业看，2022年我国大学毕业生预计突破1000万人，今年就业目标为城镇新增就业1100万人以上。据粗略测算，GDP每增长1个百分点能带动近200万人的就业，要解决1100万人的就业在客观上需要经济增速维持在5.5%左右的水平。就业是中国最大的民生，保就业就是保民生、保增长。三是从长期发展目标看，要实现2035年我国人均GDP达到中等发达国家的水平，经济增速要维持在5%左右。其间，顺应前高后低的增长趋势，在起步阶段经济增速需要5%以上的增长水平。需要特别注意的是，2022年5.5%左右的增长目标是在去年企业营收、财政收入及经济增长高基数的基础上提出的发展目标，是需要主动作为，付出艰苦努力才能达到的目标。
除此之外，政府工作报告还提出了全年发展的七个辅助指标。就业方面，明确城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率控制在5.5%以内。2021年全国城镇新增就业1269万人，城镇调查失业率平均为5.1%， 2022年要延续就业增长趋势。物价方面，明确居民消费价格涨幅3%左右，尽管2021年我国CPI为0.9%，但考虑到全球大宗商品价格持续走高及市场的通胀预期，仍设定3%左右的通胀目标。居民收入方面，提出居民收入增长与经济增长基本同步。在2021年，这两者均保持8.1%的增长水平。进出口方面，考虑到今年外部环境的剧烈变化，更强调进出口保稳提质，国际收支基本平衡。粮食方面，提出粮食产量保持1.3万亿斤以上，确保粮食安全。生态方面，提出生态环境质量持续改善，主要污染物排放量持续下降的目标。能耗方面，今年削弱了对能耗指标的年度考核，提出在“十四五”规划期内统筹考核，并明确新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，为地方经济发展预留了足够的弹性空间。在2021年，能耗指标考核给很多省份造成较大压力。能耗与地方生产结构直接相关，比如经济增长以服务业为主的省份能耗指标压力不大，但以制造业为主的省份，尤其是重化工、上游资源品生产为主的省份能耗指标的压力就会很大。能耗指标的周期考核机制是今年发展目标调整中的一个重要特色。
主动作为需要从四方面发力
2022年我国经济社会发展任务重、面临挑战多，要顺利实现爬坡过坎需要从宏观政策、扩大需求、深化改革和创新驱动四个方面齐发力。
优化三大宏观政策
在宏观调控上，要强化积极财政政策、稳健货币政策及就业优先政策的合力。2022年积极的财政政策有三大特点。
一是尽管今年2.8%的财政赤字率较去年有所下行，但财政政策整体是扩张的，财政支出规模扩大2万亿元至26.6万亿元。这主要源于在财政收支当年平衡的机制下，2021年我国国有企业利润大幅增长以及预算稳定调节基金使得2021年财政收入整体大于支出，财政盈余部分能够较好地补充今年的财政支出，实现财政支出规模的持续扩张。
二是今年特别强调中央对地方的财政转移支付，将较去年大幅增长18%，增加约1.5万亿元，总体规模近9.8万亿元。近年来我国地方政府间财力差距拉大，这主要源于三方面因素：其一，地方财政收入中税收之外的其他收入占比逐年攀升，东部地区的其他收入高，中西部地区相对低，拉大了地方财力的差距；其二，过往转移支付在一般公共预算内进行调剂，难以缓解不同地区在政府性基金、国有资本经营收益及社会保障基金三大预算上的差距；其三，近年来我国部分西部和东北地区的债务融资压力较大，地方财政吃紧。加大中央对地方的转移支付旨在有效缓解区域经济发展不平衡的问题。
三是持续推进减税降费。2022年实行退税减税约2.5万亿元，其中有1.5万亿元用于留抵退税（增值税）。留抵退税政策主要用于扶持企业，与往年仅针对某些特定企业实施不同，2022年决定对所有企业统一实施该政策。另外，在5.5%左右的经济增速目标之下，2022年专项债规模维持在3.65万亿元，财政赤字率也稳中有降，这说明财政政策既体现出积极性，也体现出可持续性，为未来经济稳定增长预留了足够的政策空间。
稳健的货币政策主要强调结构功能，以及加大对重点领域的支持倾斜力度。过去货币政策较多强调总量功能，而现在无论是财政政策还是货币政策都具有总量和结构的双重功能，更加突出结构功能也是近年来货币政策调控的一个重要特点。与过往相同，今年货币政策进一步强调对重点领域、薄弱环节的支持，增加制造业中长期贷款占比，增加对绿色转型方面的资金支持，推动普惠小微贷款明显增长等。从金融政策上来讲，政府工作报告提出，全面实行股票发行注册制，促进资本市场平稳健康发展。进一步扩大股权融资规模，借助直接融资体系的大发展推进金融体系整体降杠杆。资本市场作为资源配置的枢纽，将进一步强化对国家战略的支持和服务能力，要充分发挥资本市场风险共担、利益共享的机制推进科技创新发展，推动形成资本、科技与产业良性循环发展的新态势。
在就业优先政策方面，主要包括开展新就业形态职业伤害保障试点、增强公共就业服务针对性、使用1000亿元失业保险基金支持稳岗培训，以及延续之前稳就业举措，包括降低失业和工伤保险费率等。
刺激两大需求
宏观政策的发力最终成效还是要体现在内需扩张上，今年我国将在扩大有效投资和恢复内需消费上持续发力。
在扩大有效投资上，2022年将突出四大特征：
一是突出财政预算内安排和资金保障。今年财政预算内投资资金安排6400亿元，较去年增加300亿元，地方政府专项债券3.65万亿元，且合理扩大使用范围，强调“项目跟着规划走，资金跟着项目走”。尽管与14万亿元左右的基础设施投资规模相比，资金缺口仍然较大，但财政资金保障旨在更好地发挥政府资金的杠杆效应，撬动更多社会资本加大投资。
二是强调重大项目的拉动作用。据粗略测算，目前新基建占整个基建规模的比重约为15%，要让基础设施投资实现平稳增长关键还是要加强传统基础设施建设。政府工作报告明确“十四五”规划的102个重大项目，包括众多民生工程，如川藏铁路、海西大通道、长江沿江高铁、沿海高铁等重大干线都将加快落地，以大项目为抓手推动区域经济协调发展。
三是提高地方政府投资的积极性，过往地方政府在推动基础设施建设上面临配套资金不足、土地占补平衡及能耗指标多方面的约束，今年中央政府从加大对地方转移支付、允许土地占补指标跨省调剂以及大项目能耗指标单列等多方面发力，进一步激发地方政府的积极性。
四是推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）健康发展，有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环。
内需消费方面，多措并举扩大内需，刺激居民消费。一是多渠道促进居民增收，完善收入分配制度，提升消费能力，将推进共同富裕与促进内需消费相结合。二是推动线上线下消费深度融合，促进生活服务消费恢复，发展消费新业态新模式，如直播电商、智慧零售、免退税经济等。三是继续支持新能源汽车消费，鼓励地方开展绿色智能家电下乡和以旧换新。2022年扩大内需消费的重点是回到如何带动消费当中占比较高领域的消费增长。以汽车和家电为例，汽车领域要特别重视新能源汽车的消费，家电方面要重视智能家电消费在国民消费中占比的提升，因此政府工作报告特别强调在有条件的地区鼓励绿色家电下乡以及绿色建材下乡。四是加强县域商业体系建设，发展农村电商和快递物流配送。五是加大社区养老、托幼等配套设施建设，促进家政服务业提质扩容。总体来讲，今年扩大内需消费的解决方案非常“接地气”，打消了市场对新能源汽车消费、家用电器、建材、家装以及跟房地产消费有关领域的过度担心。
深化三大改革
持续深化改革，向改革要活力仍然是今年政府工作的重点。2022年我国将重点深化三方面改革。
一是要素市场改革，即推进高质量市场体系建设。今年初，国务院办公厅印发的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》中，对于数据、土地、劳动力、资本、技术五大要素改革做出较大突破，提出要“抓好要素市场化配置综合改革试点，加快建设全国统一大市场”。数据要素层面包括加强数字政府建设、建立健全数据流通交易规则、拓展规范化数据开发利用场景及加强数据安全保护；技术要素层面包括健全职务科技成果产权制度、完善科技创新资源配置方式及推进技术和资本要素融合发展；资本要素层面包括增加有效金融服务供给、发展多层次股权市场及完善地方金融监管和风险管理体制；劳动力要素层面包括深化户籍制度改革、加快畅通劳动力和人才社会性流动渠道、大力发展人力中介机构及加强新业态职业资格认定；土地要素层面包括鼓励优化产业用地供应方式、以市场化方式盘活存量用地及建立健全城乡统一的建设用地市场，其中特别强调存量土地的盘活问题。
二是营商环境改革。近年来我国持续推进营商环境改革优化，推进负面清单管理，这些举措对于新设公司和新设企业影响巨大。统计数据显示，目前我国市场主体为1.5亿，即每10个人就有1个市场主体组织。近年来我国市场主体实现了3万多亿元的税收收入，占总税收收入的比重超过20%，营商环境改革对我国经济发展产生重要影响。
三是市场主体改革，即国有企业和民营企业的改革问题。针对国有企业，2022年是国有企业三年行动计划的最后一年，要推动国有企业完成三年行动计划；针对民营企业，力争实现阶段性措施和制度性安排相结合，重点扶持中小微企业、个体工商户、小规模纳税人、制造业及“专精特新”企业的发展，在资金、人才、孵化平台搭建等方面给予大力支持，推动产业向中高端迈进。
做强三大新动力
我国经济社会的转型发展要坚持创新驱动，2022年在科技创新、数字经济、“双碳”战略和绿色发展方面我国将持续发力，积极培育长期增长新动能。
在科技创新上，今年政府工作报告提出要推进科技创新，促进产业优化升级，突破供给约束堵点，依靠创新提高发展质量。要实施科技体制改革的三年攻坚方案、基础设施投资的十年规划、建立四大综合性国家科学中心和三大国际科技创新中心（北京、上海和粤港澳大湾区），推进产业链高端化。要持续加大对企业的创新激励，将企业研发投入的加计扣除比例从75%提升至100%，加强知识产权保护和运用、促进创业投资发展，完善高新技术企业所得税优惠等政策。
在数字经济上，政府对于数字经济的推动和发展的支持力度非常大，包括加强数字基础设施建设，如“东数西算”、算力布局、网络布局、云端布局以及发展数据交易市场等，加快推进数字产业化、产业数字化和数字治理，进一步扩大数字经济的应用范围和应用场景。数字经济是经济发展的一种新方式，整个社会从农业经济到工业经济再到数字经济，是经济发展运行方式的一个跳跃。数字经济或将成为未来几年领跑中国经济的一个重要驱动力。
在“双碳”战略和绿色发展上，明确有序推进碳达峰碳中和工作，坚持先立后破、通盘谋划，推进能源低碳转型；要将“双碳”目标转变为发展动力，推进能源结构、产业结构、技术和生活方式的绿色转型，加强“双碳”与数字化的联动，拓展数字经济的运用场景。
做好四类风险托底筑牢国家安全底线
政府工作报告强调一定要托好风险底。2022年我们需要重点关注和防范化解房地产风险、金融风险、全球产业链风险及煤电油运保障风险等四重风险。在房地产风险防范上，2022年要坚持“房住不炒”，稳地价、稳房价、稳预期，探索租购并举的新发展模式，解决新市民住房困难问题，特别是要推进人口净流入的大城市的保障房建设，防范化解房地产风险。在防范金融风险上，设立金融稳定保障基金，运用市场化、法治化方式化解风险隐患；加强和改进金融监管，加快不良资产处置；持续关注和引导化解局部地方政府债务问题，防范化解金融风险。在全球产业链风险上，要培育壮大集成电路、人工智能等数字产业，突破供给约束堵点；实施国家战略性新兴产业集群工程，促进产业优化升级；持续推进关键核心技术攻关，强化企业创新主体地位，提升科技创新支撑能力，防范化解全球产业链和供应链风险。在煤电油运等初级产品的风险上，要完善国家战略物资储备制度，保障煤炭电力供应；实施全面节约战略，降低企业生产经营成本，防范化解煤电油运保障风险；要加强原材料、关键零部件等供给保障，化解初级产品供应风险，多方面、多举措筑牢国家安全的底线。
总的来讲，今年政府工作报告对问题的分析，包括对当前困难的认识非常充分，提出全年发展目标是高瞻远瞩的，也是需要我们通过一定努力才能达到的。在实现这个目标的举措布局上是成体系的，包括从宏观调控政策、扩大内需、深化改革以及新动力培育上多维发力。同时，政府工作报告还强调做好风险托底工程，在当前境内外形势复杂多变的情况下，强调风险托底不仅非常及时，而且十分必要。
